罚没违法建设、违法用地建筑物，是超大城市空间治理、国有资产监管、城市安全运行中的重点难点领域。长期以来，罚没建筑物普遍面临处置标准模糊、资产监管薄弱等共性问题。近日，北京市规划和自然资源委员会联合北京市财政局修订印发了《北京市罚没建筑物管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》立足上位制度要求、把握首都治理实际、结合基层实践经验，系统建立罚没建筑物从处罚移交、现场管护、安全管控到资产监管、分类处置、收入上缴的闭环管理制度，推动罚没建筑物治理从“被动处置”向“主动管理”“法治化、精细化、全链治理”转变，为全国行政执法罚没建筑物规范化治理提供可复制、可推广的北京样板。笔者从制度补位、理念迭代、监管落地和示范引领四个层面深度解读，剖析北京制度创新逻辑与基层实践路径，以期为全国自然资源领域罚没不动产规范化、精细化、法治化治理提供借鉴参考。
补齐制度空白：实现罚没不动产从“单独处置”到“统一监管”的制度闭环
依据财政部《罚没财物管理办法》，罚没财物涵盖动产、不动产及财产权利，依法没收的建筑物、构筑物，自行政处罚决定生效之日起，权属依法归国家所有，应当纳入国有罚没资产统一监管范畴，属于国有资产法定组成部分。
长期以来，罚没财物管理制度体系在罚没物资、设备等可移动动产管理方面发挥了重要作用，形成了集中封存、公物仓保管、统一处置的成熟机制。但罚没建筑物具有不可移动、房地一体的特点，受土地权属与国土空间规划双重刚性约束的特殊类型罚没财物，全国层面尚缺乏专门细化操作规则。这一错配在实务中已有显现，结合实践情况看，由于缺少针对性制度支撑，此类资产往往处于名义上的“法定国有”状态，易出现资产悬空、违规占用、国有资产流失等次生问题。学界曾将没收地上违法建筑物的困境概括为“执行难、管理利用难、补办手续难”。
《办法》的核心制度价值，在于补齐细分领域制度短板，把现有法律秩序落到实处。在严格遵循国家罚没财物、国有资产管理等上位制度框架的基础上，专门针对罚没建筑物的不动产特殊性，构建专门管理规则，明确罚没建筑物必须全面纳入国有资产台账、全面落实资产管理责任、全面实施全链条监管，实现罚没不动产治理的法治化、制度化、规范化闭环。
迭代治理理念：立足基层实践、对标国家规范，实现五个方面系统性升级
2020年以来，北京市持续开展罚没建筑物处置基层探索，积累了区政府统筹、安全监管、分类处置、资产盘活的实操经验。本次制度修订全面衔接财政部罚没财物管理法定要求，系统提炼基层治理创新成果，推动罚没建筑物治理体系实现系统性升级。从政策文本和基层实践看，笔者将其归纳为以下五个方面。
治理理念升级：扭转传统惯性思维，从“处置”转向“管理”。过去不少地方性制度的设计思路是把重心仅放在“怎么处置”这一单一环节，此次《办法》确立“处罚为始、管理贯穿、闭环到底”的治理理念。第四条明确规定，严格落实“罚没决定作出与罚没收入收缴相分离，执法岗位与接收、管护、处置岗位相分离，罚没收入与经费保障相分离”的“三分离”内控原则，从源头防范廉政风险、履职风险、资产风险。这项制度设计不是凭空设置，背后有着明确法律支撑。按照行政处罚法第七十四条第三款，罚没款项不能和作出处罚机关、工作人员的考核考评直接或者变相挂钩，财政部门也不得以任何形式向作出行政处罚的机关返还罚没款项。
责任体系升级：完善部门权责分工，从“碎片化”转向“全链条”。罚没建筑物管理涉及多个部门，在实践中常出现权责边界模糊、谁都管又谁都管不好的困境。本次构建起一套清晰的权责体系：执法机关依法处罚、区政府统筹协调、接收单位属地管护、财政部门全程监管、多部门协同联动，清晰界定各环节法定职责，破解“责任悬空、缺少落地抓手”的现实难题。《办法》第六条为此配置主体，执法机关在罚没决定生效后应及时将处罚决定书及其他相关必要证明材料一并书面移交报告所在地区政府，由区政府按照管理便利性和公共效益最大化的原则组织相关部门研究指定接收单位，由区政府建立本区罚没建筑物管理台账；第二十一条确立回避机制，明确作出行政处罚决定的执法机关或者罚没建筑物的违法主体不得作为接收单位，切断了处罚者与管理者同一、违法者变相继续控制的可能。《办法》从区政府兼顾管理便利程度与公共效益最大化原则，明确接收单位可以是罚没建筑物所在地街道办事处、乡镇人民政府或者交通、城管、水务、民政、国资等相关行业主管部门，也可以是同级财政部门。
管护模式升级：促进资产从“移交”向“接管”实质转变。针对罚没建筑物不可移动、无法集中仓储的不动产属性，建立就地接管、动态管护、常态排查的专属管护机制，跳出一般罚没财物通用管护框架，打造适配不动产特点的管控模式。《办法》第七条明确，接收单位负责罚没建筑物的接收、管护、处置方案拟定及具体处置，把“管护”落到了具体主体身上；第十一条提供强制力兜底，处置或者腾退过程中构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任，为管护工作筑牢法治后盾。
处置路径升级：从“二元处置”转向“多元路径”。每一栋罚没建筑物所处区位、土地性质、规划条件、安全状况各不相同，因此不能简单“一刀切”处置。《办法》首先明确了两条基本路径，即依据规划符合性、土地性质、安全状况，优先考虑公开拍卖、统筹利用（含调拨或捐赠给公益单位、区级财政部门统一管理）；对无法直接适用上述规定的，实行“一案一策”。同时，从严守规划底线、保障公共利益的角度，《办法》还明确了依法应当拆除的兜底情形。《办法》第十五条对如何完善手续给出了进一步的判断标准：土地产权明晰且无权属争议、符合各级各类国土空间规划要求、符合建设项目规划使用性质正面清单要求、具备开发建设所需基础设施配套等基本条件、取得房屋综合安全性鉴定合格证明材料、符合消防安全与地质灾害安全条件等。通过列举上述标准，方便一线人员对照研判。
安全机制升级：从“事后重整改”转向“事前重预防”。安全是罚没建筑物绕不开的核心议题。《办法》把公共安全管控贯穿治理全过程，创新提出在新作出罚没处罚之前，增加国土空间规划研判环节，提前预判后续处置难点，从源头规避“处置不了、落地困难”的治理僵局；第七条明确接收单位履行安全管理主体责任，应当采取维修加固、停止使用或者拆除等必要措施。这也和《北京市房屋建筑使用安全条例》中，危险房屋严禁投入生产经营、公共服务、公益活动的相关规定无缝衔接，牢牢守住城市运行安全底线。
强化落地监管：对标国有资产管理制度，构建规范化、长效化监管体系
依据《行政事业性国有资产管理条例》第二条第四项的规定，行政事业单位通过其他方式取得或者形成的资产，纳入《条例》管理范围，罚没建筑物正属于这一类国有资产。不管是监管标准、管理规范还是监督要求，罚没建筑物和其他国有房屋类固定资产都应保持统一标准，一体适用国有资产相关规定。想要让罚没建筑物从法律层面“归国家所有”真正变成实操层面“管得住、管得好”，需要抓实三项重点工作。
要落到“账”上，从国有资产属性把握管理。管好国有资产，台账是根基。《行政事业性国有资产管理条例》第三十条提出明确要求：按国家规定建立行政事业性国有资产台账，依照国家统一会计制度开展会计核算，坚决杜绝账外资产；第三十四条提出，要定期或者不定期开展资产盘点对账，保证账实相符。同时，依据《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十六条的规定，房屋建筑物、土地、车辆的处置事项，必须报同级财政部门审批。
落实到罚没建筑物管理，核心就是做好入账建账，摒弃“只统计不入账”管理模式，对标固定资产台账管理标准，做到账实相符。全面推行“一宗一档、全程留痕”，把处罚文书、移交材料、管护记录、隐患台账、处置流程、上缴凭证等全链条资料归集归档，做到底数清清楚楚、流转轨迹可追溯、责任落到人头，从根源解决账实不符、资产悬空等顽疾。
要落到“房”上，从三个方面完成接收。相比普通国有资产，罚没建筑物接管有一道独特难关：虽然法律层面建筑物所有权已经划归国家，但其往往还被原违法当事人实际占有。所有权完成转移，不等于拿到实际控制权。打通这个堵点，需要完成三层交接。
第一，做好法律手续交接，拿到接管法定依据。根据《办法》第九条，区政府确定接收单位之后，执法机关及时启动移交工作，出具《行政处罚决定书》《非法财物移交书》等材料；《非法财物移交书》需要执法机关、接收单位、同级财政部门三方共同签字，三方各自留存归档。第二，做好实物状态交接，固定资产现状。按照《办法》第九条，执法机关和接收单位共同赴现场勘验，核验移交材料，记录建筑物当下实际状态，出具接收凭证。这一步固定移交时点房屋物理状态与占有情况，后续核查资产损毁、侵占、不当得利时，都可以以此作为基础证据。第三，做好账目信息交接，夯实监管“底座”。《办法》第十二条明确，接收单位建立本单位罚没建筑物管理台账，定期清查盘点，每年向区级财政部门报送管护情况；第六条同时要求区政府搭建区级总台账。两级台账相互印证，让“一宗一档、账实相符”真正落地。
要落到“管”上，嵌入审计监督体系，实现常态化刚性约束。罚没建筑物直接关系到城市公共安全、人民群众生命财产安全。依据审计法、《行政事业性国有资产管理条例》《罚没财物管理办法》等相关规定，审计机关依法对国有罚没资产开展审计监督。将罚没建筑物管理纳入财政监督、行业督查、专项审计监督范畴，依靠常态化监督倒逼各项管理举措落地见效。监管聚焦建筑结构安全、消防安全、使用安全三大核心方向，压紧压实接管主体责任，严防坍塌、火灾、违规改扩建等各类安全事故，严厉遏制私自转租、违规改造、擅自处置、隐性侵占国有资产等行为。不断完善违法所得追缴闭环工作机制，用好审计发现问题闭环整改、追责问责手段，守护国有资产保值增值，做到罚没收入应缴尽缴。
深化示范引领：通州区先行先试，推动制度落地见效
制度的生命力在于落地。《办法》印发后，北京市通州区率先迈开罚没建筑物规范化治理的探索步伐，摸索形成“管台账、管资产、管安全、管资金”系统化实操模式。全面摸清存量资产底数，搭建动态管控机制，打通不当得利追缴闭环，压紧属地安全管理责任，为北京市各区落地这套制度积累宝贵实践经验，打造可复制的实践样板。
对照《办法》台账管理、不当得利追缴相关要求，通州区依托区级统筹、部门联动、属地落实的工作机制，搭建区级罚没建筑物管理平台，落实一宗一档管理；指导各个接收单位逐宗核查不当得利，有序推进专项清缴，跑通不当得利实操路径。通州区试点充分验证了本次制度设计科学可行、具备实操性，为北京市乃至全国同类领域治理提供了扎实实践支撑。
《北京市罚没建筑物管理办法》的出台实施，为全国罚没不动产精细化治理提供了地方实践样本，进一步完善了首都自然资源领域国有资产监管体系，推动了罚没财物管理从“通用化治理”向不动产差异化精准治理迭代升级。这套权属清晰、责任明确、管护规范、处置科学、监管严格的全链条治理体系，一边守住国土空间规划与城市安全底线，一边扎紧国有资产监管的篱笆，对于提升首都超大城市治理体系和治理能力现代化水平具有重要示范意义。
来源：北京规划自然资源
流程编辑：U022
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