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发布时间:2008-03-18 14:18文章来源:新闻与写作作者:喻国明网络编辑:李嘉卓

  1996年2月8日,在正式签署1996电信法的时候,克林顿总统承诺说:“我们将建立一个开放的市场,在这个市场里竞争和创新将能够与光同速。”今天,当人们反观过去的10多年,发现美国电信产业给公众带来的并没有克林顿承诺的那样美妙。10多年来,电信法的声誉与电信产业的兴衰一起跌宕起伏。从1996-2000年,电信产业公开交易的股票市值增长上千亿美元,电信法赢得好评如潮;2001年以后,电信产业处于困境,电信法的合理性也开始大受质疑。以美国1996电信法为例,考察传媒规制的应然与实然,对于我们认识传媒规制的演进规律是具有极大的标本意义的。

  

一、1996电信法出台的立法初衷与实际结果 

  1996电信法的出台,是以公众利益作为立法基础的。而所谓的公众利益又可以分解为经济利益和民主利益两个部分。

  经济利益方面,按照当初的预期,十多年间,由于1996电信法的实施可以为消费者节省5500亿美元的花费,其中包括因为长途电信资费下调节省3300亿美元,本地话费下调可节省320亿美元,有线电视收视费下调节省780亿美元。然而,消费者实际看到的是有线电视资费上涨超过50%,本地电话费上涨超过20%。在最近一次美国电信座谈会上,FCC主席凯文·马丁承认,根据联邦通讯委员会的研究数据,从1995到2005年,有线电视费率增长了93%,1995年的平均资费是22.37美元,而2005年是43.04美元。

  在促进就业和经济增长方面,美国电信产业当初支持立法时预言,新电信法可以增加150万就业岗位,支撑经济上涨2万亿美元。但是,到2003年,电信公司的市值下跌了2万亿美元,削减了50万工作岗位。

  不仅如此,1996电信法的相关条款也没有产生出当初设想的电信和有线电视之间的跨平台竞争,开放视频系统(OVS)也从来没有发生。以前急于进入视频传输的电话公司,取而代之的是相互购买,兼并之后的幸存者也只是对视频条款略加了解便投身于更大一笔公司并购案中去了。电信在位者寻找各种理由推迟或阻拦竞争者接入他们的系统。曾经倾向于提供电话服务的有线电视系统,在电信法颁布之后,选择的是进一步巩固他们的有线电视用户保有量。电视广播机构在数字电视频道容量上行动迟缓,同时,一些大的广播公司日益膨胀,他们对地方内容的报道却日渐萎缩。

  在保护公众民主权利方面,1996电信法更是为人诟病。

  第一,由于数字电视推广过程中出现了这样一个“先有鸡还是先有蛋”的问题,即如果没有什么东西可看,消费者就没有动力去购买新的数字电视机;而如果没有人看,广播公司就没有动力去提供数字节目。1996电信法解决这一问题的办法是让现存的电视执照持有者,而且也只有现存电视执照拥有者,免费使用额外6兆赫的电视频谱,以便他们能够同时播放传统模拟信号和数字节目以及其他辅助或附加服务。1996电信法免费提供数字电视执照是以在未来某一不确定时刻归还一张执照为条件的。届时广播公司将关闭模拟信号并将频谱归还政府以资他用。频谱何时归还极其重要,因为如果按拍卖方式估算,这些频谱将给美国国库带来700亿美元的收入,同时这些频谱也可以满足无线通讯以及公共安全方面的迫切需求,这一点在9·11事件发生后更为公众关注。但是,尽管当时预期在十多年后,即2006年模拟信号电视频谱将随着数字电视信号的转换而归还政府,可从现在的情形看,至少还需要到2010年前后才能实现。而已经播出数字节目的电视机构既没有吸引人的节目,也没有充分利用多频道广播电视节目的优势为公众服务。FCC甚至没能为数字电视播出公司设定服务公众利益的最低标准。

  第二,1996电信法中有关所有权的条款因为减少了公众可以获得的节目来源而被认为损害了公共利益。因为任何一个地区的广播电视台的数量都是有限的,所以,以往FCC是通过设置所有权上限的方法以推进观点的多样化和市场竞争。1996电信法202条款取消了广播所有权的限制,同时还取消了一家公司12座电视台的限制,并把观众占有率上限从25%提高到35%。公众普遍抱怨,地方广播的集中化趋势导致了节目多样化的减少、地方公共新闻和公共事件报道的减少、地方危急事件报道的失落以及当地音乐人、政治候选人、慈善机构等接触电波的机会的丧失。

  一些研究者还发现,1996电信法没有提及报纸和广播、广播和电视跨媒体拥有的问题,也就是在同一地理区域内一家传媒公司拥有多种媒体的情况。显著的例子是,在南卡罗来纳州的Florence,佛罗里达州的Pananma城,佐治亚州的Columbus以及田纳西州的Bristol,这四座相对较小的市场。每个城市的传媒总公司都兼并了收视率最高的电视台和唯一的日报。因此,严重削弱了这些地区的居民消息来源的多样性。跨媒体所有权的限制依然有效,但是传媒公司寻找到有效规避的方法,而FCC也是睁一只眼闭一只眼。

  第三,与数字电视频谱无偿使用和所有权限制的放松受到媒体普遍关注不同,执照更换期限从5年延长到8年,基本上没有引起公众注意,但是,一些研究者认为,这一条款对于公共利益存在着巨大的损害。对于公众来说,让广播执照的持有者缺乏FCC的监督检查和公众意见的有效反馈达8年之久确实是太长了。当公众确信当地广播机构没有提供充分服务的时候必须有有效而及时的手段表达他们的关切。更为重要的是,8年期间可能发生多次所有权转移,使得FCC很难在审核执照的时候追溯前一个所有者的违规行为,而这些违规行为很有可能已经对公共利益造成损害。

  2004年9月,8年执照更换期一到,许多民间组织和地方社团开始提起否决申请,要求取消那些违反法律条文或者没有按照电信法的要求服务公众利益广播电视机构继续申领执照的资格。然而,FCC似乎并没有对这些电视机构采取任何行动。

  

二、公众利益悖论的经济因素分析

  为什么以促进竞争和保护公众利益为出发点的1996电信法逐渐走向自己的对立面了呢?

  从产业特性分析,电信产业的特征是,从供给方看,巨大的前期投资和每增加一个服务顾客所需的细微成本,使得产业自身存在规模经济和范围经济,这也成为电信企业不断追求规模扩张的原始驱动力;而在需求方,由于电信产业的网络特性以及传媒企业的文化和意识形态属性而存在着网络外部性。在美国人看来,由于传媒产业在生产和传播文化产品,还有塑造价值观以及在非常复杂的民主政治系统的整合作用等重要角色地位,联邦通讯委员会不可避免地要在经济的和非经济的目标之间寻求平衡。其中重要的一条就是在经济效率和观点多样性之间的平衡。

  因此,从保护竞争和公众利益的角度出发,对于集中的限制、对于意见多样性的保护是否成功成为衡量1996电信法是否达到立法意旨的主要依据。

  经济学界和政府管制部门有一个使用较多的指标是HHI,即赫芬达尔—赫尔希曼指数,该指数是一种测量产业集中度的综合指数,指行业中所有企业市场份额百分比的平方和。当HHI<1000时,即为非集中市场;HHI>1000时,适度集中市场;HHI>1800时,高度集中市场。

  美国哥伦比亚电信—信息研究所诺姆教授的实证研究表明,被管制的电信产业各部门(包括电信、传媒、互联网、有线电视等)的市场集中度从1980年早期的高度集中(HHI>3500)到1983-1984年AT&T分拆之后的总体集中度逐步下降,1996年被管制的电信产业的HHI处于历史最低点,一度低于1800,属于适度集中市场。而在1996年放松规制的电信法颁布之后的再度升高(HHI>2000)。显示出电信法对市场集中度的高度影响。大众传媒的集中度也以1996年电信法的颁布为分水岭,集中度迅速提升,HHI不断接近1800这一高度集中市场的临界值。

  诺姆教授提供的两种解释是,(一)1996电信法因为放松所有权限制而提高了集中度;(二)1996年电信法以及联邦电信委员会的实施,因为鼓励竞争而产生对公司通过兼并重新获得市场控制权的激励。其实,诺姆教授所分析的两点,根源还是电信企业对规模经济和范围经济无止境的追求。以前因为所有权和观众规模等的限制,这种冲动被遏制了,现在,从法律上放松甚至取消了这些限制,这种资本追求利益最大化的原始冲动自然以令人惊诧的速度爆发出来。

  在保护观点的多样性方面,FCC曾经针对1996电信法的一些缺陷,根据前文提到的赫芬达尔—赫尔希曼指数(HHI)设计出一套多样性指数(DI),并以此来评价媒体所有权结构与定义广泛的“多样性市场”之间的联系。然而,通过经济学家大量的实证工作,坚实的理论基础可以表明,HHI很好地显示出当所有权集中到某一点时,市场绩效将会受到伤害;而由于多样性本身还是一个定义模糊的概念,DI因此无法作为一个有效的工具来评判“多样性市场”的合理性,最终不了了之。

  当然,对于公众利益的保护不仅仅是因为衡量标准的缺失。像所有的法律一样,美国1996电信法的合法性是建立在保护公共利益基础之上的。也如同许多立法过程一样,公共利益被不同的利益集团解释为对自身有利的一面。1996电信法将不同利益部门之间的冲突以妥协的方式串联在一起的是第4部分所希望促成的在传统平台(电信网和有线电视网)之间增加竞争,这样的条款被认为无论是对提供通信还是传媒服务的大公司而言,都是有效保护公共利益的方法。

  人们发现,只有良好的目标而没有切实可行的过程控制,一切愿望都难以实现。于是,近来,一些机构和基金组织开始对重写电信法的可能性进行探讨,希望在过程控制环节上有所进步。由进步和自由基金会组织的数字时代传播法项目便是其中之一。该组织正在尝试设计一种未来传播法的综合框架,这一框架建议,仿照联邦贸易委员会的做法,设立管制处,主要是在出现案例的时候通过裁决进行工作,取代现行的“精致的规则和规制网络”。而且,通讯管制处将被授权在市场不能提供充分互联互通以及拒绝互联互通行为将对消费者福利造成实质性损害的时候强制互联互通。

  

三、1996电信法:一个制度演进的标本

  制度经济学认为,从制度、技术、产业组织和市场绩效的共同演进角度看,它们之间的相互依赖可以推导出,政策不仅仅是纠正市场失灵和解决竞争纠纷的工具,它更是塑造传媒市场未来发展的更为基础的途径。好的政策需要认识这些动态的互动性并运用比较分析工具激发不同的规则系统良性互动并预测它们互动的效果。以这样的标准评判1996电信法,确实很难说它代表了一种好的政策。然而,它出台了,而且是高调登场,虽然不断有人(上至参议员下至民间组织成员)对其负面影响进行批评甚至抨击,依然不能促成它的改变。也许要从美国特殊的制度环境寻找答案。

  公共政策研究表明,在信息不完全的情况下,政策的制定都是基于政策制定者对于需要解决问题性质的理解和什么样的反应才是合适的认识。当信息可以获得的时候,这些信息还需解读为正确行动的基础才行。对于美国电信政策的制定者来说,关于电信产业发展过程中所存在问题的信息来源主要是信息产业各部门及其代言人组成的游说集团,他们通过不同渠道对政策制定者施加多重影响。而拥有共同利益的大多数公众却缺乏有效的代表和有效的意见表达渠道,在相关法规中很少有自己的意志体现。以下一组数字也许可以说明问题。

  当游说开支首次被要求公开之后,人们发现,1998年以后的几年,全美最大的8家传媒和电信公司、它们的母公司以及3家贸易团体,在政治投资和对华盛顿的游说方面的花费超过4亿美元。其中,自1997年以来,Verizon传播公司、SBC传播公司、美国在线时代华纳、通用电气/NBC、维亚康姆/CBS等传播公司以及全国广播业协会、全国有线电视和电信协会以及美国电信协会,一共给联邦政府捐赠近4500万美元。其中1780万给了民主党,2690万归于共和党。

  这些投资给广播电视机构、电话公司、长途服务提供商、有线电视系统和网络公司在政策制定过程的利益博弈中带来了远超过普通公民的优势。最典型的就是有关所有权上限不断调整过程中存在于传媒机构和公众之间的利益博弈。2003年6月,FCC曾经一度将全国观众的上限调整到45%,并放松一家公司的地方电视台拥有量在较大市场为3座,一般市场为2座。报纸和电视、广播和电视的相互拥有权的限制也被取消。最后,虽然在众议院被驳回,将电视全国观众占有率的上限从45%下调到39%,同时将FCC所有权检查周期从2年调整到4年。电视公司还是从中获得了好处。

  这一事例也证明,由于信息不对称性的不可避免,联邦代理机构——联邦电信委员会——在允许发布那些可能与国会初衷相违背的规则的时候,将会发生什么。对此,前联邦电信委员会成员Furchtgott-Roth认为,联邦电信委员会将立法和行政功能集于一身,不利于公正执法,从而导致更多的政策被产业俘获现象的发生。

  而电信产业日新月异的技术进步也给政策制定的前瞻性带来很多不确定的因素,有研究者发现,1996电信法出台的时候,美国只有3700万互联网用户,90%的电信业务是语音服务;10多年后,互联网用户已经超过2亿,电信业务中语音服务只占40%,无线和数据通信各占30%。而在1996电信法的文本中,互联网只出现了11次,宽带和高速只提及1次,而ADSL压根就没出现。

  期冀10多年前的立法者对10多年后的现实作出恰当的估计显然是不现实的,但是,通过对代表产业政策的某一法规的恰当评估,给未来更好的政策规制出台提供操作的基础却是十分现实的选择。今天的美国人正在严肃而认真地对这10多年来的迷思进行解读和批判,并期待着新的电信法的早日出台。而对于我们中国传媒产业而言,这种关于传媒规制应然与实然的考察与解析,或许对于我们的规制创新是一种深刻的启示。

  (作者系中国人民大学新闻学院教授;戴元初:中国人民大学新闻学院博士研究生)

  



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